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2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全而深化改革若干重大问题的决定》强调，要建立更加公平可持续的社会保障制度，并要求健全全民医保体系，这对我国新型农村合作医疗制度的发展完善提出了更高的要求。我国在建国后曾一度探索实行过农村合作医疗制度，并在2003年开始了新型农村合作医疗制度的试点。十余年来，新农合制度取得了丰硕成果，但也存在公平性不足的问题。
一、中国新型农村合作医疗制度的公平性考量
公平是社会政策理论研究及实际运作追求的价值目标之一，也是社会保障的基本价值理念之一。包括医疗保障体系在内的医药卫生体制改革则被看成是维护社会公平正义的重要举措。因此，公平也是新型农村合作医疗制度必须遵循的价值要求。通过对新型农村合作医疗制度本身的公平性、新旧农村合作医疗制度公平性对比、城乡医疗保障制度公平性对比三个方面的分析考量，可以发现现行的新型农村合作医疗制度存在一定程度的公平性缺失。
(一)新型农村合作医疗制度本身的公平性分析
1.从新农合报销内容看，以大病统筹为主损害了农民的受益公平性。
新农合的互助共济性主要体现在大病统筹上.即主要救助农民的疾病医疗费用.而较为普遍的门诊问医、跌打损伤、常见小病等却不是新农合补贴报销的重点。以大病补偿为主的制度，有利于提高农民抗风险能力，却在一定程度上限制了受益而的扩大。就大病而言，一方面，生大病的人在农村只占少数，却享受了大部分补贴，对其他人是一种不公平;另一方面，在生大病的群体中也存在较大贫富差距，较为贫困的家庭得了大病重病因无力垫付巨额费用而不敢就医或放弃就医，即使他们住院治疗后可以报销一部分，但剩余费用仍是他们无力偿付的，一场大病之后，他们很可能就因病致贫了。如此一来，新农合的大病统筹使得农民的收益并没有预期的那么大。而且由于高共付率以及农民支付能力的差异使富人受益更多，甚至导致穷人补贴了富人，的结果，在一定程度上拉大了农村贫富差距。
2.从新农合具体运作看，在农村现实状况中，新农合的一些具体要求有失公平。
首先，新农合明确规定，参加合作医疗的农民必须在定点的市县、乡镇医院就医方可报销。而实际情况是，我国许多地区农村的中青年劳动力多外出打工，不在原来的市县、乡镇居住，他们在工作地生病就医无法享受合作医疗，因此，这种定点医院选择过于僵化的机制使现行的新农合难以惠及农村流动人口。其次，关于新农合的具体内容和要求，我国目前缺少高层次的规范性文件。使得新农合在某些政策上存在模糊性，不同地区在交费额度、报销比例、报销种类、所需凭证等方面也存在较大差异，从而导致农民受到不公平待遇，损害新农合在具体操作中的公平性。此外，新农合制度采取个人缴费、集体扶持与政府资助相结合的筹资原则，这就决定了参保者越多国家财政补贴就越多，合作医疗基金就越雄厚。受经济发展水平影响，不同地区的农民在接受新农合带来的医疗服务时也存在一定程度的不公平。整体而言，经济发展水平较高地区的农民能更好地享受到参加新农合带来的实惠，而经济欠发达地区的农民，尤其是这些地区的贫困农民往往难以获得应有的医疗补贴。
(二)新旧农村合作医疗制度公平性对比
20世纪，合作医疗为我国广大农村的医疗健康保障发挥了重要作用，享有卫生革命之誉。根据我国农村合作医疗的发展历程，可以把新中国建立后至1980年之间实行的农村合作医疗制度称为旧农村合作医疗制度(旧农合)，以区别于2003年后逐渐探索建立的新型农村合作医疗(新农合)。通过两种合作医疗制度的公平性对比，可以更好地发展完善现有的农村合作医疗制度。
从受益范围看，旧农合实行社员集体保健医疗制度，合作医疗的费用主要来源于村提留和乡统筹，再加上可以行医挣工分的赤脚医生，旧农合基本能惠及所在集体的所有成员，公平性较高;而新农合却忽视了富裕农民与贫困农民的医疗风险，贫困农民即使参加了新农合，也无力承担大病带来的风险和后果，这部分人的医疗现状一般是小病靠挺、大病认命，他们更应受到新农合的关注，也需要医疗救助的支持。从配套设置看，旧农合制度与当时的县、乡、村三级医疗保健制度以及赤脚医生并称为解决我国广大农村医疗卫生问题的三大法宝，以较低的投入满足了广大农民的医疗保健需求;而我国目前农村公共卫生机构设置和水平参差不齐，基层定点医疗点缺医少药、诊治能力有限，无法满足农民的医疗需求。从实际效果看，旧农合在当时经济社会发展水平较低的情况下很好地缓解了农村缺医少药及因病返贫、因病致贫的问题，保障了农民的基本医疗保健需求，大幅度提高了农村的各项医疗保健指标，并在防治地方病、血吸虫病、传染病方面发挥了巨大作用，在国际上也赢得了广泛赞誉;新农合自实施以来也取得了显著成绩，但仍需要与现代生活水平相适应、与农民现实需求相适应，应更加注重公平。因此，从保障公平性上讲，旧农合适应了当时的经济社会状况、优秀程度地满足了人们的医疗保健需求，走出了一条适合中国国情的农村医疗保障道路，具有较高的公平性。
当然，旧农合是以集体经济为基础建立的，它所实现的也是一种低水平的医疗保健，这一点必须认清，但是旧农合能取得举世瞩目的成就所依靠的一整套公平度较高的设计和运作机制可以为发展完善新农合提供启发。
(三)城乡医疗保障制度公平性对比分析
自 1949年新中国成立后，党和政府迫于当时的国内现实和严峻的国际环境，为了尽快实现工业化而选择了先工业后农业、先城市后农村的发展战略，对工业与农业、城市与农村采取不同的经济社会发展政策，使资源配置倾斜于工业和城市，在很大程度上牺牲了农民的利益，由此形成了城乡的二元分割，城乡差距悬殊。改革开放后，让一部分人、一部分地区先富起来的战略也使得城乡差距越来越大。具体到医疗保障领域，城乡医疗保障水平差别很大，农民和城镇居民在享受医疗保障上存在显著的不公平。
从现实状况看，尽管2003年党的十六届三中全会就提出了统筹城乡发展的新思路，不断加大对三农发展的扶持力度，但医疗保障领域的城乡不公平依然严重。就医疗保障制度体系而言，我国现行的城乡医疗保障体系主要由新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险和城乡医疗救助制度构成，四种制度基本实现了城乡全覆盖。但四种制度在服务对象、保障水平、筹资方式、报销比例等方面存在较大差异，城镇居民从中享受到的待遇要优于农民。因此，不论从制度体系架构，还是从具体的保障措施看，农民所享受的医疗保障服务数量和质量都低于城镇居民。就资源分布现状看，城乡医疗卫生资源分布严重不均，我国农村长期以来医疗保健基础设施不健全，卫生资源投入不足，村卫生室(所)与乡镇医院的硬件设施水平、诊疗水平、服务水平、规范化水平有待提高;而城市却集聚了众多优秀的医疗卫生人才、先进的诊疗技术及设备，甚至在一些城市医疗卫生设施过度配置，城乡医疗卫生资源配置不平衡的问题较为突出。
二、提高新型农村合作医疗制度公平性的策略选择
作为农村社会保障体系的重要组成部分，新型农作合作医疗制度应惠及每一位参加新农合的农民，不断提高医疗保障水平和农民受益的公平性。针对我国新农合存在的公平性不足的问题，新农合未来的发展重点应在增加公平性上，使这一制度更加体现社会公平正义。当前，提高我国新型农村合作医疗制度的公平性可从以下几方面考虑:
(一)改进优化新农合制度设计与运作程序
首先，发展完善新农合筹资增长机制，实现筹资方式的多元化。政府应明确自身在社会保障领域中的角色定位，加大对新农合的财政投入，合理划分中央和地方各级政府在完善新农合制度中的支出责任，保证政府补贴的逐年增加;开辟社会捐助渠道，积极吸纳社会资金，补充新农合运作所需资金。其次，加大宣传力度，帮助农民更好地认识理解新农合，增强互助共济意识，提高参合率。其三，适当扩大新农合补偿范围，优化补偿方式。在坚持大病统筹为主的前提下，考虑设立大病专项补助，并结合农民实际需求扩大对门诊费用、常见病等的报销补偿范围和比例，让农民可以从新农合中享受到更大的实惠。其四，简化完善新农合运作方式。简化新农合登记、收费、报销等程序，建立、完善新型农村合作医疗信息管理系统，规范管理参合人员的交费、报销等信息，尽快实现新农合全国一卡通，实现异地结算，保障农村流动人口的利益。此外，还应加强新农合相关法律制度建设，尽快将新农合制度上升到法律层次，以法律的形式统筹规范全国的新农合的运作。
(二)加强新农合配套资源投入与衔接制度建设
提升新农合制度运行的实际效果和公平度，不能仅仅依靠新农合制度本身的改进和完善，还需要加强配套资源投入与衔接制度建设。这里的配套资源投入主要指配套设施与人力资源投入，致力于解决农民看病难的问题，保证广大农民切实从新农合中享受到实惠。政府应加大对农村医疗卫生事业的财政投入。除了保证新农合正常运作所需的资金投入外，还需加强农村基本公共卫生设施建设，提高农村卫生室、乡镇卫生院硬件设施水平，提高基层卫生机构医疗诊治和服务水平，为新农合作用发挥奠定硬件基础。同时，新农合的运作需要一支素质较高、技术过硬的基层医疗卫生队伍。一方面，农村卫生技术人员的培养、更新机制应尽快建立完善起来，可探索实行县、镇、村三级医疗卫生人员的交流制度，既要选派城市优秀医护人员定期下乡镇坐诊，又要经常组织基层卫生技术人员到高水平医疗机构培训、学习，提升他们的专业素质和技能;另一方面，可积极吸纳大中专院校医护专业的毕业生到基层医疗卫生机构实习或就业，为基层医疗卫生队伍补充新生力量。
一套完整的农村医疗保障体系除了新农合制度作为主体外，还需要有医疗救助制度与新农合监管制度的配合。农民在遭遇大病、重病时，新农合的补助往
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