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中国政府在巨灾风险管理中的角色定位浅析
作者：2014-09-18 16:07:00阅读： 次文章来源：东北财经大学
据羊城晚报报道，2014年5月，深圳政府为辖区内所有居民购买了商业巨灾保险，辖区内任何遭受到自然灾害的居民将能获得最高10万元的商业保险赔偿。该项举措无疑是自十八届三中全会提出要建立巨灾保险制度的要求后，中国在巨灾保险体系建设上一次有意义的尝试，但是深圳政府以投保人的身份参与到巨灾保险体系中的这种做法引起了人们的热议，这种做法是否合理成为了备受争议的热点。归根到底，人们普遍关心的是政府在巨灾风险管理体系中的定位问题，这也是本文将要讨论的问题。
一、政府干预巨灾风险管理的理论分析
关于政府是否应该介入到巨灾风险的管理之中，学者主要持以下三种观点。
第一种认为政府应该作为主导机构完全参与到巨灾风险的管理之中。持此观点的是公共利益理论支持者，他们认为巨灾保险产品存在着公共品的特点。例如关于洪水灾害的防御系统，整个系统区域内的所有居民不管是否参与巨灾保险.都是该系统的受益者.市场存在着大量的免费搭车者，理性的经济人会选择撤出巨灾风险管理市场，大家都不愿意参加巨灾保险，进而导致巨灾保险市场失灵。而政府在公共品的供给上存在着天然的优势，巨灾风险的管理又是政府义不容辞的责任。因此他们认为政府应该主导巨灾保险市场的发展，通过政府的干预弥补市场失灵的缺陷，维护公众的利益，提高巨灾风险管理的效率。
第二种观点认为政府只能作为辅助机构参与到巨灾风险的管理之中。持此观点的是市场增进理论的支持者，他们支持公共利益理论中关于巨灾保险市场存在市场失灵需要政府介入的观点，但不赞同政府应该作为主导性角色完全介入。他们认为政府与市场并不是完全的相互替代关系，政府也是市场参与者中的一份子，市场能够更有效率的获取信息并形成高效的竞争体系，政府的角色应该是制定合理的市场规则，引导商业性保险机构参与巨灾风险管理，培育良好的市场竞争环境，作为补充机构管理市场，与商业性保险机构协成合作关系共同促进巨灾管理体系的发展
第三种观点认为政府应该完全脱离巨灾风险的管理，由市场力量决定资金的流向。持此观点的是自由市场主义者，他们认为在看不见的手的指引下，市场最终会达到均衡的状态，这时候的市场才是最有效率的，政府任何形式的介入都会打破整个市场的均衡，使得市场效率降低。由于这种观点假设市场是完全出清并且不存在任何市场失灵的现象，因此这种观点只是一种在严格假设条件下的理想状态，并不符合现实社会的情况。
目前中国学者比较赞同的是第二种观点。谢世清通过比较其他国家政府在巨灾风险管理中的角色定位，认为中国政府应该与商业性保险机构合作，采取伙伴协作模式伙冼青华通过分析中国政府在巨灾风险管理上的实践和不足，结合国际比较成功的巨灾保险体制设计经验，认为中国采取政府与市场结合的模式比较合适头卓志认为建立政府同其他主体共同参与的新型合作机制，将成为保险在巨灾风险管理制度中发挥重要作用的关键。虽然大家都认为政府应该参与到巨灾风险的管理之中，但是中国政府究竟应该具体做哪些工作，进行什么样的角色定位，这些都是需要探讨的问题，而这些问题需要根据中国面临的具体情况来分析，因此分析一下中国巨灾风险管理的现状是非常有必要的。
二、中国巨灾风险管理的现状及其弊端分析
中国现在应对巨灾风险主要依靠的是政府财政和社会捐助。当灾害发生时，比较小的灾害都是由当地政府组织灾害的救济(一般以省、市为单位);当灾害损失巨大时，中央政府便会介入，政府始终是巨灾风险的第一承担者。除了政府救济，应对灾害还有社会捐助和商业性保险机构参与。社会捐助包括企业捐助和个人捐助，总体而言社会捐助是一种完全自发性和自愿性的社会行为，不受到任何约束。商业保险机构在中国的巨灾风险管理体系中严重缺位，关于巨灾事故的商业赔付一般只能维持在5%甚至更低，但在世界巨灾保险体系比较发达的国家，关于巨灾风险的赔偿能占到损失的30%以上，可见中国的商业保险机构在巨灾风险管理体系中没有发挥其应有的作用。
目前关于建立适合中国国情的巨灾风险管理体系呼声是比较多的，这是因为中国的巨灾风险管理体系不能适应中国的现状，管理模式存在着以下三个方面的缺陷。
第一，政府是国家的管理者，有义务和责任对受灾居民提供救援.帮助他们尽快从灾害中脱离出来.但政府救助并不是最好的选择。它主要存在着如下的弊端:一是政府的每项财政支出必须通过严格的预算和评估才能实施，是一项有计划性的安排，财政资金的他用会导致该项安排不能按照原定计划实施，影响社会效率;二是财政资金的筹集需要一定的时间，虽然在特殊时刻一切活动都会为巨灾事故的救助开绿灯，但是有关当局从接到灾害发生的通知到筹集资金再到资金的投放还是需要花费大量时间的，大大延误了灾害救助的最宝贵时间;三是政府救助的效率问题受到了人们的质疑;四是它还会影响社会的公平性。
第二，由于社会捐助的自发性和自愿性，靠社会捐助得来的资金一般不是稳定性的，捐助主体根据自身情况来判断捐款的多少，资金的不稳定性导致难以确定其捐助的时间和金额，影响了巨灾资金的评估和运用，过分依赖社会捐助还会引致社会责任划分不明。一般而言，社会捐助只应该是巨灾救助的辅助性来源，而不应该成为一项能产生依赖性的长期来源，否则灾害管理部门会将社会救助做为一项可预期的资金来源，出现政府的相关部门效率低下或者不负责任的现象。
第三，商业保险机构在社会风险管理中有着更多的优势。由于市场运作的规律，商业性保险公司在竞争的环境下为追求利益的优秀化，必然会不断提高自己的效率，并带动社会整体效率不断提高;巨灾风险管理体系参与主体越多，整个社会在巨灾管理中能够筹集的资金也越多，多层次的风险管理体系本身就是提升社会整体抗风险能力的基础。本应该做为社会风险管理重要一环的商业性保险机构在社会风险管理体系中的严重缺位，不仅使得中国在巨灾风险管理上效率不高，还弱化了中国抗击巨灾风险的整体能力。
三、其他国家(地区)政府角色定位梳理
目前中国的巨灾风险管理体系存在着较大的缺陷，在讨论中国政府在巨灾风险管理中角色定位的合理选择时，适当借鉴别的国家(地区)的经验是必不可少的，目前世界上政府在巨灾风险管理中的角色定位主要分为三种类型。
第一种是政府作为主导机构参与到巨灾风险的管理之中，代表性国家和地区如美国、新西兰和中国台湾等。以美国的洪水保险计划为例。美国的洪水灾害风险管理基本上是由政府来运作的，商业性保险机构只扮演着代理人的角色，其收缴的保费全部交由美国洪水保险基金运作。政府的主导性还体现在以下几个方面:通过一些措施强制其居民参加洪水巨灾保险.如拒绝为受到洪水灾害威胁但没有参加NFIP的居民提供任何救助;对洪水巨灾保险的承保范围进行适当规定，如只承保25万美元以下的损失;干预保险费率的厘定，如对于符合一定防洪标准的建筑，其费率完全按照精算纯保费实施等。美国的这些措施能够有效实施的前提是居民有能力购买巨灾保险产品，这种做法对于中国的某些地区是可行的，如沿海经济比较发达且受到咫风、洪涝灾害威胁的地区。但对于中国西部经济比较落后同时又受到地震灾害威胁的地区，如果政府希望通过拒绝救助的方法来迫使当地居民来参加巨灾保险，其可行性是有待讨论的。
第二种是政府作为辅助机构参与到巨灾风险的管理之中，代表性国家如法国、西班牙和口本等。在这些国家的巨灾风险管理体系中，政府或以最后再保险人的身份参与，做商业性保险公司的最后屏障，如法国国有性质的中央信托再保险公司和法国政府对商业性保险机构无力承担巨灾风险时的救助;或干预巨灾保险资金的运用，如西班牙的保险赔偿联合会，商业性的保险机构定期向CCS缴纳保费，CCS负责巨灾保险资金的管理，并付给商业性保险机构一定比例的手续费;或以法律形式对巨灾风险管理进行干预，如日本关于地震保险的立法，1934年通过的《地震保险制度纲要》规定火灾保险上必须附加地震险，1966年通过的《地震保险相关法律》和《地震再保险特别会计法律》规定政府做为超额再保险人承担一部分地震风险责任。
第三种是巨灾风险的管理主要依靠市场的力量，代表性国家如英国、意大利和德国等。在这些国家政府通常不会主动干预巨灾风险的管理，主要山商业性保险机构承担巨灾风险责任;政府对其不提供任何形式的救助，他们自负盈亏，通过商业再保险公司来分摊风险。在这些国家，商业性巨灾风险管理模式之所以能够有效实施，是和其发达的保险尤其是再保险市场紧密相关的，世界主要的再保险公司大多位于欧洲(如德国的慕尼黑再保险公司和汉诺威再保险集团)，发达的再保险市场是商业性巨灾风险管理模式成功的关键。这几个国家中较有借鉴意义的是英国政府的角色定位。英国政府虽然不直接干预巨灾风险的管理，但其为使商业性保险机构愿意承保巨灾风险，修建了大量的防灾防洪设施，只有在洪水灾害可能的危害性降低到一定程度时，商业性的保险机构才愿意承保，这种做法实际上是间接为商业保险机构提供了资助。
四、中国政府的合理选择
中国的巨灾风险管理体系存在较大的缺陷的根源主要在以下几个方面:
首先是巨灾法律体系的不健全。山于没有明文性的关于巨灾防治的目的、原则以及内容等方面的规定，巨灾风险管理只能靠号召式的发起，不是一项有计划性、有条理性的活动体系。其次山于中国关于巨灾责任主体的划分不明确，各主体不能各司其责，发挥其应有的作用，导致政府承担了大部分的巨灾责任。再次是多层次巨灾保险管理体系的缺位。山于没有系统的巨灾风险管理体系，政府只能冲在第一位，做巨灾风险的第一承担者。最后，中国缺乏良好的巨灾风险管理市场环境。中国居民
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