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自十六大首次提出统筹城乡发展的战略思想以来，统筹城乡发展便成为全党工作的重中之重。十八大报告中又将城乡发展一体化，确认为解决三农问题的根本途径，促进城乡共同繁荣。本文认为，推进城乡统筹发展首先要解决好城镇基础设施建设以及基本公共事业服务的资金需求问题。政府作为推进城乡统筹发展的责任主体要充分发挥财税政策的宏观调控功能，进一步深化财税体制改革，努力构建有利于推进我国统筹城乡发展的财税政策体系。
一、我国统筹城乡发展的现状
城乡二元经济结构是我国长期存在的一种经济模式。改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展，政府逐步意识到积极探索实践农业产业化、新型工业化、新型城镇化和服务业现代化四化联动的城乡全面发展道路是破除城乡二元结构让广大农民共同分享改革红利的路径选择。近年来，在党和国家高度重视下，相关部门多次出台促进城乡统筹发展的重要文件和相关扶持政策，建立健全城乡统筹发展体制机制，初步形成了城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补的城乡经济社会一体化发展的新格局。
统筹城乡发展，就是要以建立城乡平等的要素交换关系为前提，以缩小城乡居民收人差距为目标，以逐步实现城乡基本公共服务均等化为方向，以发展现代农业、建设社会主义新农村为主要任务，最终实现城乡经济社会的一体化发展。我国统筹城乡综合配套改革不断深化，取得实质性、突破性成就，具体表现为:城乡整体规划由过去城乡空间、产业分割布局向城乡一体、产业融合转变;城乡经济发展基础更加巩固，农业产业结构趋于合理化，种植业比重下降，畜牧业比重提高，农村工业发展出现集群化，以工补农、工农互助的工农均衡发展机制逐步显现;全国城乡交通网络、电力及农田水利设施和通信设备建设都明显加速发展，重点实施了贫困县出口路、通县油路、县际和农村公路改造工程、通达工程，农田有效灌溉面积已从1949年的2.4亿亩增加到2012年的9.05亿亩，农村电网覆盖率已超过了95 %，基本实现了城乡居民生活用电同网同价，全面实现村村通电话，乡乡通宽带，农村信息化建设政策环境不断改善;坚持教育资源向农村倾斜，采取特殊的政策措施切实缩小校际差距，已初步建立从学前教育到研究生教育完整的家庭经济困难学生资助政策体系，关注留守儿童的教育问题，实施了农村义务教育学生营养改善计划，推进城乡教育均衡发展;建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，使全体人民公平地享有基本养老保障;全国已有6个省级地区、30多个地市和150多个县实行了城乡居民基本医疗保险的一体化，为进一步加大推进城乡医疗保险整合积累了有益的经验;利用技术创新改善农村环境，重视农村饮用水源地保护、生活污水和生活垃圾治理，农村工业污染，土壤污染和畜禽养殖污染治理以及农村环境的监测和监管等各个方面。
同时我们也要看到，城乡收人的差距还很明显，两者的收人水平仍保持3倍以上的差距。这也充分说明，体制机制中还存在诸多问题阻碍我国城乡统筹发展的进程，如城乡规划体系建设水平低、城乡产业互动发展机制落后、城镇基本公共服务的均衡供给不足，农村环境污染治理能力弱等。这些问题存在的原因是多方面的，主要包括统筹城乡发展主要依靠政府政策主导，市场机制没有得到充分发挥;城乡互动作用未受到足够重视，城市与乡村之间互动性、联动性不足;政策措施不完善，制约发展的体制机制仍然存在;等。从财税政策与城乡发展的关系考虑，作为政府发挥作用的重要方式和手段，财税政策的调节、引导力度发挥不足是阻碍城乡统筹发展的一个重要因素。
二、我国统筹城乡发展中财税政策的宏观作用及成效
财政的收支作为政府履行职能的重要工具和资源配置的重要手段，在统筹城乡科学发展中承担着指挥棒的重要职责。近几年，在三农的投资力度上不断加大，完善和强化涉农补贴政策，努力促进农民增收致富，助推城乡协调发展。
(一)财税政策的调节功能
市场机制和国家机制在资源配置方面互为补充，通常在市场失灵的条件下，政府需要运用经济手段调节市场机制，最终使资源配置达到帕累托最优。例如公共服务，由于具有非竞争性和非排他性，在进行资源配置的时候主要依靠国家机制。我国长期处于二元经济结构状态，重要原因是政府基本公共服务的供给机制存在缺陷。因此，要发挥政府调节资源配置的作用，在市场配置资源失灵或配置效率低的领域，有效地、均衡地提供基本公共服务。从财税角度看，政府职能被界定为制定财政政策和税收政策，在统筹城乡发展的过程中，利用均衡性转移支付等财税手段，在不同人群和地域之间提供基本公共服务，破除二元经济结构，实现城乡一体化。
(二)财税政策的实施成效
近五年，各级财政部门切实加大强农惠农富农财税政策力度，财政支出的重点开始由注重城市发展向注重农村发展转移。
财政政策方面，中央财政用于三农支出5年累计4.47万亿元，年均增长23.5 %，比前5年增加2.92万亿元。2012年，中央财政用于三农的支出合计达到12387.64亿元，增长18%，对农民增加各项补贴，支出合计达到1225.9亿元;2013年，中央财政用于三农支出预计安排13799亿元，增长11.4%。现行的促进统筹城乡发展的财政政策主要包含支持农业生产、对农民的种粮直补、农资综合补贴，良种补贴、农机购置补贴，促进农村教育卫生等社会事业发展等几个方面，其中，农业生产支出4785.05亿元，支持粮食生产的中央财政支出1643亿元，农产品储备费用和利息等支出620.5亿元。同时，国家还加大对农村社会事业的财政投人，2012年，为促进农村教育、卫生等社会事业，发展中央财政支出5339.09亿元。在促进义务教育发展方面，安排865.4亿元农村义务教育保障资金用于农村义务教育学校改造，安排1057.54亿元用于困难地区实施农村义务教育学生营养改善计划;在完善基本医疗保障制度方面，安排医疗卫生支出2048.2亿元，下拨新型农村合作医疗补助资金992亿元，补助标准由每人每年200元提高到240元，另外，为支持各地做好城乡医疗救助工作，中央财政下拨城乡医疗救助补助资金130.8亿元;在完善养老保障制度体系方面，下拨新型农村和城镇居民社会养老保险补助资金654亿元，新型农村社会养老保险覆盖范围基本实现全覆盖;在保障低收人群体的基本生活方面，增加对城乡低保对象的补助，下拨城乡低保补助资金875亿元;在改善农村生态环境方面，中央财政直投农村环保专项资金55亿元，重点解决影响农民健康的问题村，重点流域水污染严重村的生态环境问题;中央对地方税收返还和一般性转移支付大部分也用于保障改善民生和三农方面。这些措施加快了农村城镇化建设的速度，使得城乡差距进一步缩小。
税收政策方面，我国对农业农村一直实行轻税和税收优惠政策。2004年，中央取消了农业特产税和农业税;2006年，废止了《中华人民共和国农业税条例》，标志着中国农业发展与世界惯例接轨。近五年，国家也相继出台了营业税、个人所得税、企业所得税以及地方税等方面的支持统筹城乡发展的税收优惠政策。
总而言之，我国推进城乡统筹发展的财税政策实现了战略性转变。财政资金的支出结构、支出方式、支持范围均体现出五个统筹的发展要求，由过去注重发展农业生产转向现在注重农业生产、农村社会事业并重发展。公共财政覆盖范围不断扩大，促进了农民增收致富，初步建立了以工补农、以城带乡的反哺农业的投人机制，逐渐缩小城乡二元差距，实现城乡统筹发展。
三、我国统筹城乡发展中财税政策既存问题分析
我国财政资金的投人重点逐步向农业、农村和农民倾斜，但在推进统筹城乡发展的过程中，财税政策还存在着诸多体制性、机制性障碍。
(一)事权向下转移，财力向上集中统筹城乡发展的政府事权与财力相互不匹配
统筹城乡发展推进过程中，省以下各级政府间事权、职责的事实扩大与其财权、财力有限性之间的矛盾越发突出。一是政府事权隐性下移。隐性下移的政府间事权关系，造成省以下各级政府财权和财力超出了所能支撑的事权范围。目前，小城镇以及农村地区的基础教育、医疗卫生和社会保障等具有较强外溢性的公共服务大多由省以下各级政府承担，中央、省对市、县(区)以下政府财权和财力匹配有限，使得公共事务管理压力越来越大。二是政府财权、财力不断集中上移。分税制改革后，收人规模大、相对稳定的主体税种被划定为中央税和共享税，地方税种大都税源规模小、较分散，导致中央本级收人占全国财政收人比重大幅上升，地方政府收人有所减少。多数省以下各级政府用45%的预算财力承担75%的事务，财力事权相互不匹配，导致统筹城乡发展建设缺钱少粮。
由此可见，在财权和财力上移而事权下移的双向压力下，我国县、乡财政资金短缺阻碍了均等化的公共服务向农村延伸，抑制了省以下各级政府提供公共产品和服务的自主性。地方政府财权与事权不匹配，财政重心上移，事权重心下移，造成基层财政支出更多地依靠中央的转移支付，使得迅速膨胀的地方政府债务风险不断涌现，也暴露出统筹城乡发展中所需巨大建设资金与地方财政的捉襟见肘的尴尬处境。
(二)统筹城乡发展建设的财政资金使用效益有待提高
当前，我国统筹城乡发展建设需要大量的财政资金支持，但是实际情况是受到国家行政管理体制的制约影响，统筹城乡发展建设的财源单一，财政资金使用效益低下的问题普遍存在。一是财政支农资金总量不断增加，但支出结构不尽合理。支持小城镇建设及农村发展的财政资金用于非生产性领域高于生产性领域，行政性资金支出比重偏高。二是财政支农资金使用分散且重复交叉。例如，发改委、财政、环保、水利和农委各部门都有专项资金支持农村生态环境保护且对资金使用要求各不相同，财政支农资金的使用
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